НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПАРКИ В ПРИРОДООХРАННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИИ. ПУТЬ К ПРИЗНАНИЮ

NATIONAL PARKS IN RUSSIAN ENVIRONMENTAL LEGISLATION. THE WAY TO RECOGNITION

 

 

Е.А. Щербакова

E.A. Shcherbakova 

Оренбургский государственный университет (Россия, 460018, г. Оренбург, просп. Победы, 13) 

Orenburg State University, (Russia, 460018, Orenburg, Pobedy, 13)

e-mail: Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

 

Статья посвящена истории становления института национальных парков России. Анализируются литературные источники, посвященные правовому режиму государственных особо охраняемых природных территорий страны. Представлена история возникновения национальных парков в России. Рассмотрен первый план национальной сети заповедников – доклад В.П. Семёнова-Тян-Шанского «О типах местностей, в которых необходимо организовать заповедники по образцу американских национальных парков» (1917 г.).

The paper is dedicated to the formation history of the national park institution in Russia. Literature sources describing the legal regime of state protected natural areas are analyzed. The history of national parks establishing in Russia is presented. The first plan of national nature reserve (zapovednik) network – the report by V.P. Semyonov-Tyan-Shansky «On landscape types where it is necessary to establish nature reserves on the sample of American national parks» (1917) is examined. 

На современном этапе развития и совершенствования категорий особо охраняемых природных территорий (ООПТ) вопросы правового режима заповедников и национальных парков в России остаются весьма актуальными.

К истории становления ООПТ в России обращались многие исследователи. Особое значение для природоохранного законодательства России имеют труды Д.Л. Арманда, А.А. Буторина, Д.Р. Вайнера (Уинера), Ю.А. Веденина, Т.П. Калихман, Б.И. Кочурова, В.С. Преображенского, Н.Ф. Реймерса, Ф.Р. Штильмарка, Б.Б. Родомана, В.Б. Сочавы, В.Б. Степаницкого, А.А. Тишкова, А.А. Чибилёва и других.

Сопоставляя труды ученых, которые содержат концептуальные положения в сфере заповедного дела, нормативные документы (федеральное законодательство), регулирующее отношения в области охраны и использования ООПТ, нормативные акты органов исполнительной власти разных уровней, данные средств массовой информации, касающихся проблем ООПТ, можно проследить многосложный путь к их признанию.

На основе диссертации В.В. Зозули на соискание ученой степени кандидата юридических наук «Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков» можно выделить исследования, посвященные правовому режиму ООПТ в России [5] (табл. 1):

Таблица 1 Исследования, посвященные правовому режиму государственных природных заповедников и национальных паков ([5], в редакции автора)

Многие из этих работ посвящены лишь общим вопросам становления правовых основ территориальной охраны природы. 

Так, в монографической работе А.А. Транина (1991 г.) исследовались теоретические и практические правовые вопросы развития ООПТ, роль и значение национальных парков в развитии государственных заповедников и др. [14].

Кандидатская диссертация С.С. Чернушенко (1999 г.) была посвящена общим вопросам правового регулирования всех ООПТ (федерального, регионального и местного значения), при этом правовой режим заповедников и национальных парков в работе раскрыт лишь в общих чертах [17].

В исследованиях А.С. Кротика (2003 г.) рассматривались вопросы организации и функционирования ООПТ федерального значения. Применительно к правовому режиму заповедников и национальных парков диссертант осветил на вопросы резервирования земель и иных природных ресурсов при создании ООПТ, создания их охранных зон [8].

В кандидатской диссертации А.Н. Щеколодкина (2006 г.) особое внимание было уделено вопросам охраны и использования животного и растительного мира на ООПТ [26].

Во-вторых, комплексное исследование развития заповедного дела в России, выявление причин эволюции понятия заповедности, ее последствий и перспектив развитие заповедников, исследование проблем и предложение путей их решений приводятся, по мнению В.В. Зозули, только в научных работах Ф.Р. Штильмарка.

Понятие заповедности, то есть неприкосновенности территории, изъятие ее из хозяйственного использования в России возникло к середине 17 в. Понятие «национальный парк» было озвучено на X сессии Генеральной ассамблеи Международного союза охраны природы (МСОП) в 1969 г. Национальными парками рекомендовалось называть сравнительно большие территории, на которых экосистемы существенно не изменились, представляют научный, просветительский или рекреационный интерес. На них должна вестись работа (организованная органом власти) по предотвращению использования природных ресурсов. Соответственно, посетители могут приходить в национальный парк с просветительскими, культурными, духовными и рекреационными целями.

В настоящее время основы правового регулирования отношений в области создания и функционирования объектов, составляющих природно-заповедный фонд Российской Федерации, заложены в Федеральном законе Российской Федерации № 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях». В данном законе выделяют следующие категории ООПТ: государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники, национальные парки, природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады [15]. Раздел III ФЗ РФ № 33-ФЗ от 14 марта 1995 г. включает следующую информацию о национальных парках: определение, задачи, режим особой охраны территорий, особенности правового положения и организацию обслуживания посетителей [15]. Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма [15].

Первые национальные (государственные) парки были образованы в Америке: в 1868 г. – создание первого парка Йосемитского (долина Сиерры Невады, Калифорния), 1872 г. – создание Йеллоустонского национального парка (Йеллоустонское плато) [10]. В 1916 г. создается Служба национальных парков (США), которая состоит из национальных парков США таких, как Гранд-Каньон, Джаспер, Олимпик и других [16].

Отсчет истории возникновения и развития национальных парков в России начинается с доклада В.П. Семёнова-Тян-Шанского, который фактически разработал первый план национальной сети заповедников: «О типах местностей, в которых необходимо организовать заповедники по образцу американских национальных парков» [13]. При этом необходимо отметить, что В.П. Семёнов-Тян-Шанский практически отожествил понятие «национальный парк» и заповедник, что видно из названия его доклада. Доклад был составлен в период «разрешения земельного вопроса» России. Основной задачей в то время являлось: «выяснение тех географических типов местностей, которые надлежит сохранить в неприкосновенности на вечные времена для потомства в виде национальных парков, подобных имеющимся и все увеличивающимся в количестве в Соединенных Штатах и Канаде» [13]. Автор отмечает, что в основе американских национальных парков лежат совершенно определенные географические и вместе с тем практические идеи, которые допустимо использовать и в России.

Описывая географическое положение предполагаемых заповедников, ученый приходит к выводу: «чтобы достойно представить и сохранить для потомства на вечные времена образцы типичных, неприкосновенных, естественных географических ландшафтов – памятников природы, необходимо основать в Российском государстве не менее 46 национальных парков, в т.ч. в Европейской России с Крымом – не менее 22, на Кавказе – не менее 4, в Сибири – не менее 14, в Средней Азии – не менее 6» [13].

Т.П. Калихман в монографии «Территориальная охрана природы в Байкальском регионе» [6] историю развития сети охраняемых природных территорий (ОПТ) разделяет на три периода: дореволюционный, советский и постперестроечный. По результатам исследований ученого составлена таблица, которая показывает, что в рассматриваемых периодах были приняты важнейшие документы, регламентирующие природоохранную деятельность Российской Федерации (табл. 2).

Таблица 2 Краткий обзор истории развития сети охраняемых природных территорий (ОПТ) в России ([6], в редакции автора)

А.А. Чибилёвым была разработана хронология основных событий в заповедном деле России. При этом события, сыгравшие роль в заповедном деле, разделяются на положительные и отрицательные [18-22]. 

К положительным событиям в истории заповедного дела автор относит: доклад Г.А. Кожевникова «О необходимости устройства заповедных участков для охраны русской природы» (1908 г.), доклад И.П. Бородина «О сохранении участков растительности, интересных в ботанико-географическом отношении» (1910 г.), создание Постоянной Природоохранительной комиссии ИРГО (1912 г.), получение поддержки в Народном Комиссариате и Академии наук докладной Г.А. Кожевникова «О нуждах охраны природы РСФСР» (1922 г.), создание Комитета по охране памятников природы при Наркомпросе РСФСР (1923 г.), принятие закона «Об охране природы РСФСР» (1960 г.), восстановление статуса государственных заповедников как научно-исследовательских учреждений (принятие Положения о государственных заповедниках (1962 г.)), создание Министерства охраны окружающей среды СССР, а затем и РСФСР (1988 г.), воссоздание Постоянной Природоохранительной комиссии РГО (2012 г.), объявление 2017 года – Годом особо охраняемых природных территорий России (Указ Президента Российской Федерации № 392 от 1 августа 2015 г. «О проведении в Российской Федерации Года особо охраняемых природных территорий»).

Отрицательные события: проведение Первого Всесоюзного съезда по охране природы СССР, который призывал: «сорвать фетиш неприкосновенности с заповедников, заселить всю страну полезной фауной и вредную изжить» (1933 г.), закрытие (ликвидация) заповедников и как следствие сокращение их площади (1951 г., 1961 г.), упразднение федерального ведомства – Государственного комитета по охране окружающей среды, в непосредственном подчинении которому находились заповедники (2000 г.).

На территории Российской Федерации (по официальным данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации) насчитывается 105 государственных природных заповедников и 52 национальных парка [12].

С начала 2018 г. основу федеральной системы ООПТ составляют 105 государственных природных заповедника, 52 национальных парка и 57 заказников федерального значения [9]. Исходя из положительной динамики по увеличению количества государственных природных заповедников и национальных парков (официальные данные Федеральной службы государственной статистики за период с 1992 по 2016 гг.) Министерство природных ресурсов и экологии РФ и соответствующие ведомства, относящиеся к нему, а также ученые, в компетенцию которых входит проведение научных и прикладных исследований по определению эффективности и целесообразности деятельности охраняемых природных территорий, проводят колоссальную работу для сохранения природного наследия Российской Федерации (табл. 3, рис. 1). Вероятнее всего данный период выбран не случайно и привязан к изданию Президентом Российской Федерации в 1992 г. Указа № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации», который действует и на сегодняшний день с учетом новых ежегодных редакций.

Таблица 3 Статистика появления государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации (за период с 1992 по 2016 гг.) (данные Федеральной службы государственной статистики [1], в редакции автора)  

Рисунок 1. Динамика развития сети государственных природных заповедников и национальных парков по Российской Федерации 1992-2016 гг. (данные Федеральной службы государственной статистики [1], в редакции автора) 

На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

  1. Научные исследования и природоохранные мероприятия должны служить задачам и для достижения цели не должны противоречить ей. Основная цель ООПТ в России, согласно действующему законодательству, определяется из понятия ООПТ. ООПТ – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны [15].
  2. Анализ научных разработок и предложений подтверждает необходимость их дальнейшего исследования и совершенствования правового законодательства в сфере заповедников и национальных парков.
  3. Все действующие и вновь создаваемые документы в области ООПТ России должны быть адаптированы с учетом той территории, в которой они расположены, то есть быть доработаны на федеральном, региональном и местном уровнях.
  4. Существует острая необходимость создания в структуре федеральных органов исполнительной власти специального ведомства, которое будет осуществлять управление заповедным фондом Российской Федерации – Федерального агентства по особо охраняемым природным территориям. 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

  1. Государственные природные заповедники и национальные парки [Электронный ресурс] // Официальный интернет-сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/environment/# (дата обращения: 19.02.2018).
  2. Демина С.А. Правовые формы заповедной охраны природы в СССР: дис. … канд. юрид. наук. М., 1980. 197 с.
  3. Дроздов А.В. Туристические ресурсы и туристический продукт национальных парков России. Рекомендации по их выявлению, оценке и продвижению на рынок // ЭкоЦентр «Заповедники». М., 2000. С. 15-43.
  4. Емельянова В.Г. Законодательство о заповедниках, заказниках и памятниках природы: дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. 188 с.
  5. Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 200 с.
  6. Калихман Т.П. Территориальная охрана природы в Байкальском регионе. Иркутск: Изд-во Ин-та географии им В.Б. Сочавы СО РАН, 2011. 238 с.
  7. Красилич Н.Ф. Организационно-правовые вопросы охраны природно-заповедного фонда: дис. … канд. юрид. наук. Киев, 1988. 199 с.
  8. Кротик А.С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения: дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. 218 с.
  9. Официальный интернет-сайт министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации [Электронный ресурс]. URL: http: //www.mnr.gov.ru/ (дата обращения: 12.02.2018).
  10. Митрюшкин К.П., Шапошников Л.К. Человек и природа. М., «Знание», 1974. 173 с. (Нар. ун-т. Естественнонаучный факультет).
  11. Окорокова Я.Л. Правовой режим государственных природных заповедников в СССР: дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. 173 с.
  12. Подведомственные ООПТ [Электронный ресурс] // Официальный интернет-сайт министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации. URL: http://www.mnr.gov.ru/mnr/oopt/ (дата обращения: 14.02.2018).
  13. Семёнов-Тян-Шанский В.П. О типах местностей, в которых необходимо учредить заповедник типа американских национальных парков. Доклад 2 октября 1917 г. // Столетие Постоянной Природоохранительной комиссии Императорского Русского географического общества. Юбилейная книга – альманах / Авторы-составители А.А. Чибилёв, А.А. Тишков. М.: РГО, 2012. С. 28-35.
  14. Транин А.А. Национальные парки в СССР: проблемы и перспективы. М.: Наука, 1991. 294 с.
  15. Федеральный закон от 14.03.1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» [Электронный ресурс] // Официальные сетевые ресурсы Президента России. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/7646 (дата обращения: 08.01.2018).
  16. Хуторова А.О., Пименовская Л.В. Экологический туризм в национальных парках России: проблемы и перспективы // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2012. №6. С. 82-86.
  17. Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. 193 с.
  18. Чибилёв А.А. Заповедное дело в степной Евразии: история и современность // Географические основы заповедного дела (к столетию заповедной системы России). М., 2017. С. 40-62. (Вопросы географии, сб. № 143).
  19. Чибилёв А.А. Истоки и направления развития заповедного дела России // География и природные ресурсы. 2017. № 3. С. 6-12.
  20. Чибилёв А.А. Истоки трех идеологий заповедного дела и пути их примирения // Biстi Бiосферного заповiдника «Асканiя-Нова». 2017. Т. 19. С. 17-24.
  21. Чибилёв А.А. История и современное состояние заповедного дела в России // Вестник РАН. 2017. Т. 87. №3. С. 231-241.
  22. Чибилёв А.А. Заповедное дело в России: прошлое, настоящее, будущее // Природное наследие России: сб. науч. статей Междунар. науч. конф., посвящ. 100-летию национального заповедного дела и Году экологии в России (Пенза, 23-25 мая 2017 г.). Пенза, 2017. С. 37-40.
  23. Штильмарк Ф.Р. Анализ эволюции системы государственных заповедников Российской Федерации: дис. … д-ра биол. наук. М., 1977. 27 с.
  24. Штильмарк Ф.Р. Историография отечественных заповедников (1895-1995). М.: Логата, 1996. 339 с.
  25. Штильмарк Ф.Р., Аваков Г.С. Первый проект географической сети заповедников для территории СССР // Бюлл. МОИП, отд. биол. 1977. Вып.2. Т. 82. С. 182-189.
  26. Щеколодкин А.Н. Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях: дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 178с.

Для того чтобы оставить комментарий вы должны авторизоваться на сайте! Вы также можете воспользоваться своим аккаунтом вКонтакте для входа!