НЕОБХОДИМОСТЬ ПРИНЯТИЯ ЗАКОНА О СТЕПИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НАЗРЕЛА

THE ADOPTION OF LAW ABOUT STEPPE IN THE RUSSIAN FEDERATION IS URGENT ISSUE

 

И.А. Умнова1, К.К.Даваева

I.A.Umnova1, K.K.Davaeva2

1 Отдел конституционно-правовых исследований ГОУ ВПО «Российская академия правосудия», Центр «Право Мира»,

2Калмыцкий филиал АНО ВПО «Московская открытая социальная академия»

(358011, Республика Калмыкия, г.Элиста, 4 мкр.)

1Department of Constitutional and Legal Studies, State Educational Institution «Russian Academy of Justice», Centre «Law of Peace»

2Kalmytsky branch of «Moscow Open Social Academy»

(358011, Russia, Republic of Kalmykia, Elista, 4 md.)

e-mail: Этот адрес электронной почты защищён от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра.

 

В статье ставится вопрос о необходимости разработки и принятия системы нормативно-правовых актов в сфере использования и охраны степей, состоящей из Федерального закона «О степи» (Степной кодекс РФ) и законов субъектов России. Данная законодательная база позволит более рационально использовать степь как среду обитания людей и животных, будет способствовать развитию и совершенствованию государственной политики сохранения и восстановления степей.

The article deals with the issues of legislation-making in the sphere of use and protection of the steppes, consisting of the Federal law «About steppe» (the Steppe code of the Russian Federation) and laws of the subjects of the Russian Federation. This legislation would provide the rational use of steppe as the land for inhabitation of people and animals, would promote the development and improvement of state policy in the aim of preservation and regeneration of steppes. 

Правовое обеспечение рационального степопользования имеет два вектора развития: 1) формирование общих требований законодательства об обеспечении охраны окружающей среды;  2) конкретизация общих требований путем разработки и принятия специального законодательства об охране и использовании степи как среды обитания.

Соблюдение общих экологических требований направлено на обеспечение сохранения жизни, здоровья людей, их имущества, окружающей среды, экологической безопасности. Оно связано с соблюдением требований земельного, водного законодательства, законодательства о животном мире, в области эксплуатации хозяйственных и иных объектов и т.д.

Правовое обеспечение рационального степопользования и охраны степи преследует особые цели и задачи, характер которых обусловлен степенью опасности для населения, проживающего в степных зонах, и для самой степи факторов природного, техногенного и антропогенного характера. К сожалению, в Российской Федерации на сегодняшний день нет специализированного степного законодательства. В России отсутствуют федеральные программы или стратегии, рассматривающие степи как особый объект природопользования и охраны [7]. Для успешного развития рационального степопользования в России необходима особая законодательная стратегия, которая должна быть, прежде всего, реализована в Федеральном законе «О степи». Данная стратегия предполагает:

- адаптация общих требований российского экологического, гражданского, уголовного, административного, земельного права к порядку использования ресурсов степи и охраны степи как среды обитания;

- определение специализированных правил, правовых институтов и процедур,  регламентирующих степопользование и  охрану степи как среды обитания;

-  установление задач для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и муниципальных образований по разработке и принятию законодательства о степи;

- использование законодательного опыта других стран, а также законодательных и договорных моделей, созданных международными организациями. [1].

В современных условиях ключевой природоохранной задачей, по мнению экологов, является поддержание условий существования степи – удержание основных геоэкологических параметров в определенных рамках [3]. Степные экосистемы, несмотря на их высочайший природоохранный приоритет в глобальном масштабе, крайне слабо защищены в Российской Федерации [4]. К тому же экологами отмечено, что действующее природоохранное законодательство пока отстает от научных достижений в области охраны степной природы, с чем мы, юристы, несомненно, согласны. Одним из подтверждений тому является вынесенный на обсуждение в научных кругах проект Федерального закона «О степи» [2]. Данная законодательная база позволила бы более рационально использовать степь как среду обитания людей и животных, способствовала бы формированию государственной политики неразрушительного степопользования, сохранения и восстановления степей.

В Российской Федерации необходимо разработать и принять систему нормативно-правовых актов различной юридической силы, так или иначе оказывающих воздействие на участников экологических отношений в сфере использования и охраны степей. Эта система должна состоять из упомянутого выше Федерального закона «О степи» (Степной кодекс Российской Федерации), устанавливающего общие принципы использования и охраны степи, и законов субъектов Федерации, регулирующих отношения по использованию и охране природных ресурсов конкретной степной зоны с учетом ее особенностей. Стоит отметить, что Федеральный закон «О степи» мог бы служить основой для разработки и принятия законодательных актов субъектов Федерации, детализирующих с учетом региональных особенностей регулирование отдельных отношений в сфере использования и охраны степи, ответственность за нарушение степного законодательства и другие вопросы.

В степном законодательстве необходимо узаконить новую форму территориальной охраны биоразнообразия, ориентированную на степные экосистемы. По сути она должна быть не столько природоохранной в традиционном понимании этого слова, сколько средосохраняющей и средовосстанавливающей. То есть, должна быть гибкой, допускающей активное управление функционированием экосистемы. Прежде всего, по принципу действия, эта форма должна быть ресурсовоспроизводящей. В неприкосновенности должна быть лишь средообразующая функция – целинность участка, а воспроизводимые ресурсы диких животных могут активно использоваться для расселения [3].

Законодательное закрепление вопросов охраны рассматриваемого природного объекта как среды обитания и природного ресурса на региональном уровне играет весьма важную роль, однако его значимость не оценивается должным образом во многих регионах страны. В этой связи возникает важный вопрос: могут ли субъекты Федерации воспользоваться правом опережающего правового регулирования и издать собственные законы об охране и использовании степи, не дожидаясь федерального закона. С одной стороны, законы конкретных субъектов Федерации о степи призваны детализировать, то есть уточнять задачи и механизм по охране степи и контролю за рациональным использованием ресурсов степи, исходя из местных особенностей и потребностей [2]. С другой стороны, в условиях отсутствия федерального законы субъектов Федерации, как представляется, в рамках своих полномочий вполне могут сформировать региональный правовой механизм защиты степи как среды обитания. Эта возможность особенно возросла после предоставления субъектам Федерации целого комплекса природоохранных и административных полномочий. В частности, в соответствии с п.2 ст.26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения относится создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта Российской Федерации (подпункт 8 в ред. Федеральных законов от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ, от 23.03.2007 N 37-ФЗ); осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий; (пп. 8.1 введен Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ законом); установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации (подпункт 39 в ред. Федерального закона от 15.11.2010 N 297-ФЗ закона).

При обсуждении вопросов принятия степного законодательства стоит отдельно остановиться на механизме мониторинга правоприменения [5], который с мая 2011 г. нормативно закреплен на федеральном уровне. Отметим, что под правовым мониторингом мы рассматриваем, во-первых, регулярную комплексную аналитико-оценочную деятельность, включающую наблюдение, анализ, обобщение, оценку информации о качестве не только действующих, но и принимаемых нормативных правовых актов, и, во-вторых, прогнозирование направлений развития правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.

Возможно, в сложившейся ситуации одним из путей реализации предложенной правовой инициативы по принятию степного законодательства является проведение мониторингового исследования, в частности, определение и прогнозирование потребностей в нормативно-правовом регулировании общественных отношений и путей его развития.

В рамках нормотворческого процесса должна осуществляться оценка качества принимаемого нормативного правового акта на предмет отсутствия в нем недостатков изложения нормативных предписаний, которые могут исказить цель принятия норм права и, как следствие, - снизить эффективность их действия на практике [6].

Целью же принятия законодательства о степи является достижение гармонизации отношений между человеком и природой на степных просторах. Но это идея – высшая цель, и она достигается через решение целого круга общесоциальных (гуманитарных) и прагматических задач именно благодаря принятию Федерального закона и законов субъектов Федерации о степи [2]. Одной из ключевых задач является введение в правовой оборот ряда новых понятий, таких, как «степь», «степопользование», «субъекты степопользования», «пользователи степи», «охрана степи» и некоторые другие, что позволит уменьшить (либо вообще исключить) разрыв между научными разработками в области степопользования, охраны данного природного объекта и правотворческой и правоприменительной практикой на федеральном и региональном уровне.

Федеральным законом о степи должны быть введены и основные принципы в области использования и охраны степных экосистем, среди которых особое место занимают принципы сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды, сочетания рационального, непрерывного использования и охраны всего степного фонда России и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации, принцип разграничения функций управления в области использования, охраны и защиты степных зон. Так, государственное управление в области использования, охраны, защиты степного фонда России осуществляет Правительство РФ непосредственно или через уполномоченных им федеральных органов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов Федерации. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия в области использования, охраны и защиты степных зон в соответствии с российским законодательством.

В заключении отметим, что, способствуя удовлетворению эстетических и нравственных потребностей человека в сохранении видового разнообразия, степные территории должны стать объектами законотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях. При разработке степного законодательства, регулирующего использование и охрану ресурсов данного природного объекта, важно обеспечить экосистемную функцию земельных, животных, растительных и подземных ресурсов степи как среды обитания. 

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

  1. См. подробнее об этом: Умнова (Конюхова) И.А., Даваева К.К. Формирование в России законодательства о степи – насущная необходимость в сложившихся экологических условиях // Экологическое право. 2006. № 1. С. 29-33.
  2. Умнова (Конюхова) И.А., Алешкова И.А., Векшин А.А., Даваева К.К., Мазков Е.Ю., Петренко О.В., Сафонов Э.В. Законодательство о степи – основа жизни и деятельности народов Евразии. Инновационный проект. М.: 2008. 62  с.
  3. Левыкин С.В., Казачков Г.В. К природоохранной специфике степей // Заповедное дело: проблемы охраны и экологической реставрации степных экосистем: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 20-летию организации гос. природного заповедника «Оренбургский», проходящей в рамках V Международного симпозиума / Под науч.ред. члена-корр. РАН А.А.Чибилева. Оренбург: ИПК «Газпромпечать» ООО «Оренбурггазпромсервис», 2009. С. 59-62.
  4. Смелянский И.Э., Елизаров А.В., Соболев Н.А., Благовидов А.К. Стратегия сохранения степей России: позиция неправительственных организаций. М.: Изд-во Центра охраны дикой природы, 2006. – С. 6.
  5. Указ Президента РФ "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" от 20 мая 2011 г. N 657 // Собрание законодательства РФ, 23.05.2011, N 21, ст. 2930.
  6. Глазкова М.Е., Нанба С.Б. Оценка эффективности действия нормативных правовых актов: современные подходы // Журнал российского права, 2011. № 9.
  7. Сохранение степей России. Правовой статус степных экосистем как таковых. // http://savesteppe.org/ru/legal-aspects.

Для того чтобы оставить комментарий вы должны авторизоваться на сайте! Вы также можете воспользоваться своим аккаунтом вКонтакте для входа!